《三亚市潜水活动珊瑚礁生态损失补偿办法》政策解读
一、出台补偿办法的背景和目的
我市拥有全国独特的近岸珊瑚礁生态系统，是发展潜水等高端旅游业态的关键资源，不仅为海洋经济高质量发展做出了重要贡献，更为社会经济提供可靠的海上生态安全屏障。我市有十多家企业开展珊瑚礁区潜水旅游活动，珊瑚礁潜水体验已经成为我市的旅游特色和高端旅游产品，具有全国性知名度。但是，长期高强度的经营性潜水活动对珊瑚礁生态系统带来不良影响，潜水区生态环境监测发现，踩踏攀折珊瑚时有发生，珊瑚白化死亡普遍存在，局部区域水质下降，珊瑚礁生态系统退化，生态服务功能下降，威胁我市滨海旅游业高质量发展的基础。因此，十分有必要创新实施潜水活动珊瑚礁生态损失补偿制度，用环境经济政策，约束潜水活动过度开展，筹集资金，修复受损的珊瑚礁生态系统，为全面保护珊瑚礁生态系统健康，确保海洋生态资源资产保值增值，加强全市近岸生态安全屏障，推动三亚海洋生态文明建设水平，为全国海洋生态补偿工作提供三亚样板。
二、制定补偿办法的依据
中央大力推动生态补偿等环境经济政策手段，以配合海洋生态保护行政管理工作，发挥政策协同效应，破解生态环境损害的疑难杂症。2013年《中共中央关于全面深化改革的决定》第五十一条指出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”2017年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，针对环境污染和生态破坏，明确要求责任者履行修复责任，承担治理修复费用、恢复期资源损失和生态服务功能损失。2018年国家发改委等九部委发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出健全资源开发补偿制度”，明确提出“自然资源是生态系统的重要组成部分，资源开发者应当对资源开发的不利影响进行补偿，保障生态系统功能的原真性、完整性。合理界定资源开发边界和总量，确保生态系统功能不受影响。企业将资源开发过程中的生态环境投入和修复费用纳入资源开发成本，自身或者委托第三方专业机构实施修复。”
实施生态修复治理，补偿生态损失有明确的法律依据。《环境保护法》第三十条规定，“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”行政法规《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（国务院令第475号）第十七条规定，“海洋工程的初步设计，应当编制环境保护篇章，落实环境保护措施和环境保护投资概算。”编制生态修复方案和经费预算分别属于落实环境保护措施和环保投资。
为落实中央政策，探索珊瑚礁生态损失补偿机制，2017年，市政府发布了《三亚市潜水活动珊瑚礁生态损失补偿办法》。该办法及配套生态损失评估方法成为我市的海洋生态损失补偿制度的基础。该制度属于环境经济政策手段，把珊瑚礁资源开发造成的生态破坏等负外部性转化为企业的内部生产成本，进而约束企业过度开发行为，形成潜水行业可持续发展机制，实现珊瑚礁生态资产保值增值，是生态产业化和产业生态化相结合的典型案例。该制度是我市建设国家级海洋生态文明示范区取得的特色经验，称为海洋生态补偿三亚模式。
2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》（国务院令第722号），要求取消涉企保证金。为与该法规保持一致，我局对补偿办法进行了修订，2020年9月市政府办公室公开发布。
三、补偿办法实施情况
办法针对潜水活动造成的珊瑚礁生态损失，开展修复补偿工作。在环评报告中要评估预计的生态损失，确定补偿资金数额，修复资金不高于补偿资金数额，进而要求企业制定生态修复方案，补偿造成的生态损失。为督察企业及时履行修复责任，生态补偿采用保证金制度。原市海洋与渔业局与潜水企业、监管银行共同签订珊瑚礁生态损失补偿保证金专用账户监管协议，明确各方权利、义务和违约责任。企业开展生态修复竣工验收通过后，返还保证金。
该办法实施2年多来，共筹集110多万元资金作为修复保证金缴存到监管银行企业名下的监管账户。三亚西岛旅游开发有限公司已开展了1起珊瑚礁生态损失补偿修复工作，累计投入修复费用96万元，取得初步效果。
该办法初步形成了珊瑚礁潜水区生态修复资金筹措机制，潜水区珊瑚礁生态修复资金基本得到保障，减轻了财政压力。为继续巩固并扩大取得的初步效果，现按照中央最新政策对该办法进行修订。
四、办法制定和修订过程，广泛征求意见，形成最大共识。
在办法制定过程中，我局组织起草组到大东海、西岛等潜水企业和潜点进行了实地调访，了解潜水企业、游客和渔民的意见。通过召开座谈会、发送征求意见函、网上公开征求意见等形式，多次听取主要潜水企业、环保社团、政府部门和公众的意见，进行充分交流，对办法修订的必要性、可操作性、中央政策规定、法律规定、存在问题、修订思路、修改条款等进行了交流，充分吸收各方面的意见，实现了最大共识，最后形成了本办法文本。
五、补偿办法主要内容
补偿办法共32条。
办法规定：补偿工作主管部门是市自然资源和规划局，补偿责任者是经营性潜水企业，补偿工作管理遵循环境公平、社会公平和用海者补偿的原则。补偿范围包括5个方面：1、修复前珊瑚及其他生物资源损失费用，2、珊瑚礁盘损失费用，3、海洋生态服务功能损失费用，4、珊瑚礁生态损失调查评价、专业咨询及其他合理费用，5、修复效果跟踪监测评价、专业咨询及其他合理费用。
建立了珊瑚礁生态损失全额补偿制度，包括3个要点：生态补偿资金不低于生态损失，修复资金不低于补偿资金，修复的珊瑚数量和面积不少于受损的珊瑚数量和面积。生态修复应同时达到4个指标，才能通过验收：1、修复的珊瑚礁面积不低于受损珊瑚礁面积的2倍，2、种植的造礁石珊瑚棵数不少于受损造礁石珊瑚的3倍，3、种植的第24个月后造礁石珊瑚存活棵树不少于受损的棵树，4、而且存活的造礁石珊瑚覆盖度不低于受损前的水平。鼓励潜水企业投入更多资金开展生态修复，增强珊瑚礁生态系统健康水平和服务功能。补偿生态损失有多种方式，比如资金补偿、修复工程补偿、物质补偿、就业机会补偿、税收补偿等等，本办法采用生态修复工程的补偿方式。
落实国务院行政法规《优化营商环境条例》，本办法取消用海企业缴存生态补偿保证金的规定，改为基于生态修复方案审查的生态补偿信用管理制度。潜水企业编制生态修复方案，提交政府主管部门审查通过后，作为政府监管和信用评价的依据。把企业履行生态修复责任的情况纳入我市统一的信用管理，实施联合惩戒。
建立了生态修复方案审查制度，把政府主管部门的监管作用提前到修复方案制定阶段，尽可能避免因前期方案设计不合理导致后期返工。完善事前、事中、事后全链条的监管制度，包含用海申请-环评审查-用海许可-修复方案审查-修复施工监管-修复效果监测评价-项目验收七个环节。
生态修复方案包括九项主要内容：1、修复法案的编制依据（法律、法规、规范性文件、规划、用海项目环评报告书、珊瑚礁生态损失评估报告、评审会议审查意见等）；2、用海海域生态环境和开发利用状况；3、用海活动情况；4、用海活动环境影响和生态损失；5、主要修复工作任务；6、预期修复效果；7、验收指标（包括修复工作任务指标和修复效果指标）；8、修复资金预算；9、生态修复工作进度安排；10、保障措施（包括修复工作实施单位、技术单位、监督检查单位、修复资金落实情况等）。
提出了用海企业信用分级分类管理制度，把潜水企业的用海信用在“信用三亚”网站公开。潜水企业按照审查通过的生态修复方案开展修复工作，完成修复任务，达到修复效果，通过验收的，列入守信名单；完成修复任务，但修复效果不达标，且经过整改仍旧不达标的，列入一般失信名单；未完成修复任务，修复效果也不达标，且拒不整改的，列入中度失信名单；潜水企业未开展生态修复工作的，未提交生态修复方案审查或者审查未通过的，未按照审查通过的生态修复方案开展修复工作的，经催告，拒不改正的，列入严重失信名单。
设计了生态修复的责任兜底制度。针对企业不能全面履行生态修复，珊瑚礁生态损失得不到恢复等情况，由市自然资源和规划局代为组织实施，但费用仍由企业支付。
六、三亚珊瑚礁生态补偿办法的创新和特点
三亚珊瑚礁生态补偿办法是我三亚市创建国家海洋生态文明示范区的制度创新，被业界称为“海洋生态补偿三亚模式”。三亚模式从2017年的1.0版本，2020年升级为2.0版本，建立了完善的海洋珊瑚礁资源开发生态损失补偿机制，可以为全国海洋和陆地生态资源开发生态损失补偿提供示范和借鉴。
海洋生态补偿三亚模式的内涵：采用基于行政管理的环境经济政策手段和生态补偿信用监管制度，把珊瑚礁资源开发利用造成的负外部性生态损失转化为企业内部生产成本，督促企业履行生态修复职责，修复受损的珊瑚礁生态系统，全面保护珊瑚礁生态系统健康，实现珊瑚礁生态资产保值增值，强化潜水行业可持续发展的生态本底。
三亚模式2.0版本有七个特点：1、建立了行政许可和环境经济手段双轨并行的海洋生态资源保护修复制度；2、建立了基于生态损失的生态补偿与修复制度；3、建立了生态损失全额补偿制度；4、建立生态损失的认定机制和异议救济机制；5、创设了生态补偿信用管理制度；6、建立了生态修复方案审查与全链条监管制度；7、建立了生态修复的责任政府兜底制度。