《赤田水库灌区水权确权暂行办法》解读

一、起草背景、依据和目的

（一）起草背景

党中央、国务院先后出台《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，提出要“探索建立水权制度”“在赤田水库流域开展水权试点”。海南省委进一步提出要探索建立水权分配和转让制度。2020年3月，经省政府同意，海南省水务厅印发《海南省探索建立水权制度试点工作方案》（琼水资源〔2020〕82号），选择三亚市作为市县试点，赤田水库流域为流域试点。赤田水库流域是我市重要的城市供水水源地，赤田水库灌区是我市粮食、瓜菜、热带水果园区和南繁育种的最大基地之一，但灌区农业用水管理仍较为粗放，枯水年份用水紧张，水资源供需矛盾突出，有必要通过明确赤田水库灌区内农业用水户水权额度，并按照权属管理方式进行水资源管理，推动农业用水由粗放式管理向精细化管理转变。制定《赤田水库灌区水权确权暂行办法》（以下简称《办法》）是试点工作的重要内容，将为相关工作有序推进提供有力制度支撑，具有必要性。

（二）起草依据

1.《中华人民共和国水法》；

2.《海南经济特区水条例》；

3.中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》；

4.《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》；

5.《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》；

6.中共中央办公厅、国务院办公厅《国家生态文明试验区（海南）实施方案》；

7.《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）；

8.《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）；

9.《水利部国家发展改革委财政部关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号）；

10.《国家发展改革委水利部关于开展大中型灌区农业节水综合示范工作的指导意见》（发改农经〔2017〕2029号）；

11.《水利部国家发展改革委财政部关于水资源有偿使用制度改革的意见》（水资源〔2018〕60号）；

12.《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和<中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见>的决定》；

13.《海南省水务厅关于印发海南省探索建立水权制度试点工作方案的通知》（琼水资源〔2020〕82号）；

14.《三亚市发展和改革委员会三亚市水务局三亚市财政局关于印发<三亚市农业水价综合改革水价制定管理考核实施细则（试行）>的通知》（三发改价格〔2018〕32号）。

（三）起草过程

一是扎实做好研究。2020年以来我局委托水利部发展研究中心，在全面调研掌握赤田水库灌区开展水权确权登记相关工作基础的前提下，起草了《办法》文本并制定了配套技术方案。

二是广泛征求意见。我局先后多次就《办法》向市发改委、市财政局、市农业农村局，海棠区人民政府等部门和单位征求意见，并对《办法》进行认真修改完善，力求更加合理科学、管用实用。

（四）起草目的

通过结合赤田水库灌区实际制定有针对性、实操性的《赤田水库灌区水权确权暂行办法》，深入贯彻落实中央和省委省政府关于加快建立水权制度的决策部署，解决流域区域水资源管理突出问题，强化水权试点工作制度保障，取得经验后可在我市乃至全省推广，推动建立健全符合我省省情的水权制度。

二、主要内容

《赤田水库灌区水权确权暂行办法》共四章二十九条，包括总则、水权确权、确权后管理和附则。

（一）总则

总则一章共计5条，主要规定了本办法制定的目的和依据、适用范围、管理主体、原则和要求、权利义务等。

关于权利人的权利义务，《办法》明确，水权权利人对水权额度内的水资源依法享有使用和收益的权利。权利人行使水权，应当遵守灌区供水秩序，服从水费收缴等水资源管理以及防汛、防风、防旱等管理要求。

（二）确权登记

水权确权一章共计13条，主要规定了农村集体经济组织和用水大户的确权条件、水权额度核定、水权确权登记流程等。

关于确权条件，考虑到水权确权是创新性的改革举措，需要在充分尊重管理现状的基础上，积极稳妥地推动实施。因此，结合赤田水库灌区农业用水管理的实际情况，《办法》规定了开展确权的条件：农村集体经济组织同时满足所在田洋渠道供水设施完善且具备稳定供水能力等4项条件的，可予以确权。对于田洋存在用水矛盾且难以协调一致的农村集体经济组织，暂不确权。用水大户符合有正式的土地经营权流转协议且经营比较稳定、有用水计量条件且计量设施运行正常、按规定足额缴纳水费等条件的，可按照“水随地走”的原则予以确权。

关于水权确权登记流程，《办法》进行了如下规定：一是调查与公告。海棠区水行政主管部门应当组织开展田洋供用水情况调查，确定可进行确权的田洋及其中农村集体经济组织的用水额度，并在村内公告。二是确权申请。公告期满无异议或者虽有异议但经调查核实予以驳回的，农村集体经济组织可以向海棠区水行政主管部门提出水权确权申请。用水大户可以根据土地经营权流转、农业种植类型和面积等情况，向海棠区水行政主管部门提出水权确权申请。三是受理审查。海棠区水行政主管部门对申请人提交的申请材料进行审查和受理。受理后，应当查验、审核申请人提供的申请材料。必要时，应当进行实地调查和核查。对申请材料审查后不予通过的，应当在审查意见中明确不予通过的理由和依据。四是公示。审查通过的，海棠区水行政主管部门应当在海棠区人民政府官方网站对水权确权进行公示。公示期间，申请人或者利害关系人对水权确权公示内容提出异议的，海棠区水行政主管部门应当在10个工作日内对异议内容进行核查。异议成立的，不予确权或者暂缓确权；异议不能成立的，驳回异议。五是签订确权协议。公示期满无异议或者虽有异议但予以驳回的，由申请人、海棠区水行政主管部门、赤田水库供水灌溉工程管理处、相关灌区管水员共同签订水权确权协议。六是登记发证。明确了用水权证发放方式、内容、有效期、式样制定等要求，并对用水权证补发、变更、延续、注销等进行了规定。

（三）确权后管理

确权后管理一章共计8条，主要规定了计划用水管理、三防期间用水管理、水价和水费、节水奖励、退水管理、计量监测、水权交易、监督管理、违法责任等。

加强确权后管理是推动水资源权属化管理落地见效的重要内容。《办法》重点从三个方面进行了规定：一是做好对水权确权登记的管理。三亚市、海棠区水行政主管部门应当加强对赤田水库灌区水权确权和确权后供用水的监督管理，海棠区水行政主管部门对灌区管水员、用水大户的供水用水情况进行考核。对田洋和用水大户实行计划用水管理。对拥有用水权证的，同等条件下优先保障供水。二是做好水权确权登记与其他水资源管理要求的衔接。在与三防期间用水管理的衔接方面，规定洪涝灾害和台风影响期间的用水，不计入水权额度。发生干旱灾害，具有管理权限的水行政主管部门可以依法对权利人的用水量予以限制，权利人必须服从水行政主管部门的统一调度。在与农业水价综合改革的衔接方面，规定用水大户按照水权额度用水，实行按量收费。在与节水管理的衔接方面，规定用水大户在水权额度内节约水量的，可依据非汛期灌溉季节约用水量占水权额度的比例，向海棠区水行政主管部门申请节水奖励资金，具体按照三亚市农业节约用水奖励和精准补贴的有关规定执行。三是进行了管理内容的创新。如规定了退水管理内容：探索建立田洋退水管理制度，逐步开展田洋退水水量水质监测。鼓励用水大户对排沟退水再利用。规定了水权交易内容：探索推动农村集体经济组织在土地经营权流转时，一并开展水权交易流转。

（四）附则

附则一章共计3条，主要说明了本办法的解释和施行时间。

三、部分术语释义

本办法所称水权，仅指农业用水使用权，不涉及生活、工业、生态用水。

本办法所称水权确权，是指对赤田水库及沙牛坡水库、仲田水库、文针水库、弯应水库、石姆隆水库、高村水库供水范围内农村集体经济组织或者用水大户确认用水权并予以登记的行为。需要说明的是，农业用水使用权是一种改革探索中的事物，不是一种法律权利，因此不能进行物权登记。对其进行确权登记的重点是从加强管理的角度出发，确认水权额度并发放用水权证。

本办法所称用水大户，指专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等直接从渠、沟道取水的新型农业经营主体。考虑此类经营主体用水量相对较大，统称用水大户。

四、涉及办理事项

（一）水权确权申请

根据《办法》第十条，符合条件的农村集体经济组织或者用水大户可以向海棠区水行政主管部门提出水权确权申请。

受理单位：海棠区水务局。

办理条件：符合《办法》第六、第七条明确的确权条件。

办理资料：农村集体经济组织申请水权确权需提供《水权确权申请表》。用水大户申请水权确权需提供《水权确权申请表》、土地经营权流转协议、统一社会信用代码证、法定代表人身份证的原件和复印件。

办理程序及时限：1.受理，当场受理或者5个工作日内一次性告知补正内容；2.审查，30个工作日内；3.公示，10个工作日；4.异议核查等特殊情况：10个工作日内；5.签订确权协议，5个工作日内；6.确权发证，5个工作日内。

（二）用水权证补发、变更和延续

根据《办法》第十七、十八条，权利人可以向海棠区水行政主管部门申请补发、变更和延续用水权证。

受理单位：海棠区水务局。

办理条件：1.补发：用水权证破损或者遗失。2.变更：权利主体、水权额度等发生变化。3.延续：用水权证期限届满。

办理资料：1.补发：无需提供资料。2.变更：按照申请流程提供所需材料。3.延续：同意延续且权利主体、水权额度无变化的，无需提供资料。权利主体、水权额度发生变化的，按照申请流程提供所需材料。

办理程序及时限：1.补发：5个工作日内。2.变更：按照申请流程时限。3.延续：权利人在期限届满前30日内提出申请。海棠区水务局在30个工作日内对申请予以核定，并作出是否延续的决定。对于同意延续且权利主体、水权额度无变化的，作出决定即日在用水权证中予以标注并盖章确认。对权利主体、水权额度发生变化的，按照申请流程时限。